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剪不断理还乱,建立城乡统一的建设用地市场

时间:2019-08-12 02:43来源:农业
因此,在中国目前的土地市场上,地方政府垄断土地出让,是唯一的供给方。未来如果允许农村集体土地入市,肯定会有多个集体经济组织进入市场,势必打破目前国家垄断的局面。

因此,在中国目前的土地市场上,地方政府垄断土地出让,是唯一的供给方。未来如果允许农村集体土地入市,肯定会有多个集体经济组织进入市场,势必打破目前国家垄断的局面。

首先,即满足“农村集体经营性建设用地”的要求,还要符合“用途和规划管制”,这样的农村集体土地到底有多少?具体数字无人知晓,但有一点是肯定的,那就是数量其实不是很大。

一、扩大权能是基础

“扩大国有土地有偿使用范围,减少非公益性用地划拨。这相当于土地市场的去行政化,通过缩小征地范围和减少划拨,从而在征地之外给市场留下更多的空间。”国务院发展研究中心金融研究所副所长巴曙松日前表示。

由于土地被村委会成员私下变卖,2011年年底中国广东省陆丰市乌坎村村民连续两次群体上访,在没有得到满意答复之后,村民为维护自身权利多次示威,并发生警民冲突。随后12月下旬广东省委副书记带领工作组进驻乌坎,最终实现和解。

北京1月27日 -中国农村集体经营性建设用地入市短期恐难跳脱“剪不断理还乱”的阶段。尽管三中全会提出了“高大上”的新一轮土改目标,但并不意味着找到改革落地的办法。

国土资源部部长、党组书记、国家土地总督察姜大明

日前,国土部部长姜大明撰文指出,《决定》所指出的“减少非公益性用地划拨”,“完善土地租赁、转让、抵押二级市场”,就是要让市场在国有建设用地配置中发挥更大作用。虽然国有土地有偿使用推行多年,但重点是在新增建设用地,大量存量建设用地属于划拨用地,划拨用地比例依然偏高,存量划拨用地的盘活还存在政策障碍,二级市场的作用尚未充分发挥。同时,在新增建设用地中经营性基础设施用地等尚未纳入有偿使用范畴。从未来发展趋势看,新增建设用地增长将受到严格制约,存量建设用地的盘活将成为建设用地供给主要来源。

陈锡文把农村集体建设用地分为三类,即宅基地、公共设施和公益性用地、以及经营性用地,也就是乡镇企业用地,只有符合规划和用途管制的那部分经营性用地才可以直接进入市场。

作者 乔艳红

坚持同等入市、同权同价

“由于政府在土地出让方面过于垄断,目前国有土地"招拍挂"被社会广为诟病,这也造成了一些社会问题。所以可以考虑不经过"招拍挂",通过成立住房合作社的方式推进土地交易二级市场的完善。”党国英表示。

郑振源指出,中国的土地市场并不是所有权的交易市场,是拥有权的交易市场,集体土地要有建设用地使用权、要有可以处置的宅基地使用权,才可以拿出来交易,但三中全会决定并没有提及这些内容,“那么它拿什么来入市呢,这是一个问题。”

他举例说,如果某乡镇的土地被规划进入了城镇建设用地,那么这个乡镇里有三万亩土地,有各种各样的用途,有耕地、有农用地、有农村建设用地,但这里面只有符合规划和用途管制的集体经营性建设用地不用通过国家征收,就能直接转成城市建设用地,仍然保留集体所有的性质。

《决定》强调,农村集体经营性建设用地入市要以严格用途管制、符合用地规划为前提。建设用地具有较强的不可逆性,实现土地资源的优化配置,既要发挥看不见的手的作用,也要发挥看得见的手的作用。要坚持两手抓,两手都要硬。实行用途管制是世界大多数国家的通行做法,这是确保土地利用经济效益、社会效益、生态效益相统一的根本途径,是统筹经济发展与耕地保护的重要举措。无论是国有建设用地还是农村集体经营性建设用地都要遵守用途管制和用地规划。

党国英指出,目前很多公益性用地实际上并非绝对“公益性”,很多公益社团组织用地实际上让纳税人承担了土地成本,所以可以考虑让部分公益性土地也有偿使用,并通过比非公益性土地低的税率,来扩大国有土地有偿使用范围。

其次,在产权不清晰、入市主体不明确、法律修订跟不上的现实情况下,农村集体土地入市可谓困境重重,未来只能是循着试点的路子谨慎推进。

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现代市场经济是统一开放、公平竞争的经济,要求各类要素平等交易,农村集体经营性建设用地作为重要的生产要素也不例外。长期以来,农村集体土地所有权与国有土地所有权地位不对等、集体建设用地产权不明晰、权能不完整、实现方式单一等问题已经成为统筹城乡发展的制度性障碍。法律规定,农村集体所有土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农建设,农村集体建设用地不能单独设立抵押。除农村集体和村民用于兴办乡镇企业、村民建设住宅和乡村公共设施和公益事业外,其他任何建设不能直接使用集体土地,都要通过征收程序将集体土地变为国有建设用地。法律限制过多,导致农村集体建设用地财产权利实现渠道受阻,制约了农村集体建设用地市场建设,农民土地权益受到损害。多年来特别是党的十七届三中全会以来,一些地方积极开展集体建设用地和宅基地改革探索,取得了重要进展,广东、安徽、湖北等省先后出台了全省性的规范集体建设用地流转的规定,为完善农村集体建设用地权能奠定了实践基础。

社科院农村发展研究所研究员张晓山则认为,《决定》中关于农村集体经营性建设用地出让、租赁和入股和当前的法律有冲突的地方,所以需要对现有法律法规的突破,并尽快修改相应的法律法规和出台相关的政策措施。

中国农村集体经营性建设用地入市短期恐难跳脱“剪不断理还乱”的阶段。尽管三中全会提出了“高大上”的新一轮土改目标,但并不意味着找到改革落地的办法。

* 面临产权不清晰、入市主体不明确等难题

严格用途管制和用地规划管理

“在进一步扩大国有建设用地市场配置新增建设用地范围的同时,必须大力发展和规范完善租赁、转让、抵押二级市场,鼓励支持盘活存量建设用地,为建设资源节约型社会、促进经济结构调整和发展方式转变作出积极贡献。”姜大明指出。

首先,即满足“农村集体经营性建设用地”的要求,还要符合“用途和规划管制”,这样的农村集体土地到底有多少?具体数字无人知晓,但有一点是肯定的,那就是数量其实不是很大。

他认为,现在的问题关键在于大量集体建设用地已经进入市场,主要表现为像珠三角60%的建设用地属于集体土地,长三角在90年代末改制中也有大量集体土地已经进入市场,还有广大城乡结合部地区随着城市规划圈的扩大已经进入城市,却继续保留为集体建设用地。

为解决上述突出问题,《决定》在深入总结国内外经验的基础上提出,农村集体经营性建设用地实行同等入市、同权同价。同等入市意味着农村集体经营性建设用地可以与国有建设用地以平等的地位进入市场,可以在更多的市场主体间、在更宽的范围内、在更广的用途中进行市场交易,为完善农村集体经营性建设用地权能指明了方向;同权同价意味着农村集体经营性建设用地享有与国有建设用地相同的权能,在一级市场中可以出让、租赁、入股,在二级市场中可以租赁、转让、抵押等,为完善农村集体经营性建设用地权能提供了具体明确的政策依据。这必将为深化农村土地制度改革注入强大动力,进而开启农村土地制度改革的破冰之旅。

据悉,国有土地有偿使用是指国家将一定时期内的土地使用权提供给单位和个人使用,而土地使用者按照土地有偿使用合同的规定,一次或分年度向国家缴纳土地有偿使用费的行为。该模式最早在深圳使用,解决了深圳特区建设的资金问题。

“这些存量的处于经营状态的建设用地,如何进入市场,这是接下来要研究的非常重要的一块,”他说。

“而且集体土地入市的市场主体是谁?现在是村头村霸说了算,这样弄出个乌坎事件...以后应该怎么改,集体土地入市的主体是谁应该有明确规定,避免再出现乌坎事件,”他称。

完善农村集体经营性建设用地权能是治本之策

党国英指出,可以考虑不经过“招拍挂”,通过成立住房合作社的方式推进土地交易二级市场的完善。

入市怎么入?发达地区的集体建设土地早就入市了,只是还没有追认,欠发达地区本身也不多,”党国英称。国务院发展研究中心农村经济研究部副部长刘守英也指出,目前法律上并没有明确集体建设用地这个词,如果把经营性建设用地理解成乡镇企业用地以及农民以土地使用权入股或联营的土地的话,“那只是很窄的一个口子”。

中国1982年宪法规定了城市土地归国家所有、农村土地归集体所有的城乡二元体制,农村集体土地必须先由政府征地变为国有,才能转变为城市建设用地并挂牌出让。

《决定》的一个亮点,就是进一步扩大了土地的权能,不仅允许土地承包经营权抵押、担保,而且赋予了农村集体经营性建设用地与国有建设用地平等的地位和相同的权能。《决定》提出:“在符合规划和用途管制前提下,允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股,实行与国有土地同等入市、同权同价”,“完善土地租赁、转让、抵押二级市场。”这为建立城乡统一的建设用地市场提供了制度保障。

十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中指出,在符合规划和用途管制前提下,允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股,实行与国有土地同等入市、同权同价。缩小征地范围,规范征地程序,完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。扩大国有土地有偿使用范围,减少非公益性用地划拨。建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制,合理提高个人收益。完善土地租赁、转让、抵押二级市场。

“而且集体土地入市的市场主体是谁?现在是村头村霸说了算,这样弄出个乌坎事件...以后应该怎么改,集体土地入市的主体是谁应该有明确规定,避免再出现乌坎事件,”他称。

他此前在清华三农论坛上也表示,第一种办法可能是一个很长的过程。“土地改革涉及众多,究竟采取哪种形式,中央正在认真研究,”他说。

土地是最重要的生产要素之一。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出建立城乡统一的建设用地市场,明确了深化农村土地制度改革的方向、重点和要求,对于全面建立土地有偿使用制度、构建现代市场体系、发挥市场在资源配置中的决定性作用;对于缓解城乡建设用地供需矛盾、优化城乡建设用地格局、提高城乡建设用地利用水平、促进政府职能和发展方式转变;对于切实维护农民土地权益、促进城乡统筹发展、保持社会和谐稳定,都将产生广泛而深远的影响。学习理解中央关于建立城乡统一的建设用地市场的精神,概括起来主要有三个方面。

“国有土地分为公益性用地和非公益性用地,非公益性用地全部有偿,部分公益性用地也可以有偿,两者在税收上可以体现出差异。”社科院农村发展研究所研究员党国英在接受《证券日报》记者采访时表示。

他认为,现在的问题关键在于大量集体建设用地已经进入市场,主要表现为像珠三角60%的建设用地属于集体土地,长三角在90年代末改制中也有大量集体土地已经进入市场,还有广大城乡结合部地区随着城市规划圈的扩大已经进入城市,却继续保留为集体建设用地。

中国土地管理法第63条规定,“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”;第43条规定,“任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地”。这是农村集体土地入市面临的法律层面的“第一道坎”。

住房合作社或可取代“招拍挂”

“能够进入建设用地市场的集体经营性建设用地,数量其实并不是很大,因为它有前提限制,就是能不能进入必须符合规划和用途管制,就是说如果不符合规划,是不可能进行的,”中央农村工作领导小组副主任、办公室主任陈锡文日前在国新办新闻发布会上称。他并指出,允许集体经营性建设用地和国有土地“同权同价”,需要修改的法律不仅包括土地管理法还包括宪法,这些都是非常重大的法律修订,因此中央才要求土地改革必须谋定而后动,必须非常慎重稳妥地推进试点。上周发布的2014年中央一号文件除了重申三中全会的内容,即“在符合规划和用途管制的前提下,允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股,实行与国有土地同等入市、同权同价”,还要求“加快建立农村集体经营性建设用地产权流转和增值收益分配制度”。并不意味着找到土地改革落地的办法,操作上的问题现在基本上还没有讲,”中国社科院农村发展研究所农村宏观经济研究室主任党国英称,2008年出台了很好的土改目标,但五年过去了基本还没有动,希望今年能找到操作上落地的办法
其实,早在2008年10月召开的中共十七届三中全会上,就已经提出要逐步建立城乡统一的建设用地市场,农村集体经营性建设用地在符合规划前提下与国有土地享有平等权益。十八届三中全会决定在甩掉了“逐步”二字的同时,明确提出允许农村集体经营性建设用地和国有土地“同等入市,同权同价”。“改革的过程都是漫长的,如果等改革的所有软硬件条件都具备再铺开,那就太长了,”交通银行金融研究中心房地产高级分析师夏丹如是说,“现在可能以先行先试的试点办法,允许犯错误、允许摸着石头过河,积累起来经验再进行全面的推进。”

刘守英也表示,集体土地到底如何进入市场,是允许集体经济组织拿着这些地在市场上直接出租出让,还是说又变成由地方政府征收后再出让,到底是维持单主体还是多主体供地呢?而且,如果允许多个主体进入市场,目前的土地价格形成机制也会发生很大变化,到底是维持政府独家供地的价格机制,还是多个主体形成的价格机制?

中金公司首席经济学家彭文生表示,三中全会提到的“建立城乡统一的建设用地市场”应是在规划和用途管制下,允许农村集体经营性建设土地与国有土地平等进入非农用地市场,形成权利平等、规则统一的公开交易平台,建立统一土地市场下的地价体系。在此基础上,土地租赁、转让、抵押的二级市场也将得到完善。

农村集体经营性建设用地到底有多少量,目前并没有官方权威数字。据党国英介绍,其原本预估农村建设用地可能有18万平方公里,现在看来可能会超过20万平方公里。

2014年中央一号文件已经是连续第11年聚焦三农,文件表示要鼓励探索创新,在明确底线的前提下,支持地方先行先试。在“剪不断理还乱”的现状下,未来中国新一轮土地改革预计将在试点中谨慎推进。

巴曙松称,现行的土地制度由政府垄断,城市国有土地采取不同的土地出让方式入市:经营性用地是实行“招拍挂”的形式入市;政府以公共目的使用的土地通过“划拨”的形式入市;工业用地在2004年之后名义上是采取“招拍挂”的形式出让,但事实上还基本是根据成本价格出让。

中国1982年宪法规定了城市土地归国家所有、农村土地归集体所有的城乡二元体制,农村集体土地必须先由政府征地变为国有,才能转变为城市建设用地并挂牌出让。

而且,如果进入市场的这部分集体土地是在城市规划区范围之内,就意味着今后的城市土地不完全是国家所有,也会有集体所有。那么这就和宪法第10条规定“城市土地属于国家所有”有抵触。

存量划拨用地亟需盘活

只是让存量的乡镇企业用地入市,这样控制哪儿能控制得住?“原国家土地管理局规划司副司长郑振源在一次论坛上评价道,“现在存量的乡镇企业公司用地三亩五亩的,东一块西一块,人家要上一个项目动辄几十亩上百亩的,到哪儿去找?必然要把乡镇企业周围的农地都给圈起来。”

“这些存量的处于经营状态的建设用地,如何进入市场,这是接下来要研究的非常重要的一块,”他说。

据悉,《决定》中提出,要“在符合规划和用途管制前提下,允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股”;而《土地管理法》第六十三条规定:“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”。

刘守英也表示,集体土地到底如何进入市场,是允许集体经济组织拿着这些地在市场上直接出租出让,还是说又变成由地方政府征收后再出让,到底是维持单主体还是多主体供地呢?而且,如果允许多个主体进入市场,目前的土地价格形成机制也会发生很大变化,到底是维持政府独家供地的价格机制,还是多个主体形成的价格机制?

上周发布的2014年中央一号文件除了重申三中全会的内容,即“在符合规划和用途管制的前提下,允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股,实行与国有土地同等入市、同权同价”,还要求“加快建立农村集体经营性建设用地产权流转和增值收益分配制度”。

“只是让存量的乡镇企业用地入市,这样控制哪儿能控制得住?“原国家土地管理局规划司副司长郑振源在一次论坛上评价道,“现在存量的乡镇企业公司用地三亩五亩的,东一块西一块,人家要上一个项目动辄几十亩上百亩的,到哪儿去找?必然要把乡镇企业周围的农地都给圈起来。”

“这些问题加起来就会发现土地制度改革难点非常大,这都是建立城乡统一的建设用地市场将面临的非常大的问题,”他说。

**试点中谨慎推进**

“改革的过程都是漫长的,如果等改革的所有软硬件条件都具备再铺开,那就太长了,”交通银行金融研究中心房地产高级分析师夏丹如是说,“现在可能以先行先试的试点办法,允许犯错误、允许摸着石头过河,积累起来经验再进行全面的推进。”

“符合规划用途管制的农村集体经营性建设用地,要和国有土地有同等权利,到底怎么做,这件事情非常复杂,有关部门正在研究制定方案,”陈锡文称。

由于土地被村委会成员私下变卖,2011年年底中国广东省陆丰市乌坎村村民连续两次群体上访,在没有得到满意答复之后,村民为维护自身权利多次示威,并发生警民冲突。随后12月下旬广东省委副书记带领工作组进驻乌坎,最终实现和解。

* 法律修订亦难快步跟上

人民日报上周对中央一号文件进行政策解读,标题就是“农村土地改革不能一哄而起”。报导援引中央一号文件起早组成员的讲话指出,农村土地改革牵一发而动全身,试点有助稳步推进,但地方不能自行其是、一哄而起。

“这是需要进行试点的,试点的结果才能决定这个法修不修、怎么修,”陈锡文称。

“并不意味着找到土地改革落地的办法,操作上的问题现在基本上还没有讲,”中国社科院农村发展研究所农村宏观经济研究室主任党国英称,2008年出台了很好的土改目标,但五年过去了基本还没有动,希望今年能找到操作上落地的办法。

因此,在中国目前的土地市场上,地方政府垄断土地出让,是唯一的供给方。未来如果允许农村集体土地入市,肯定会有多个集体经济组织进入市场,势必打破目前国家垄断的局面。

国务院发展研究中心农村经济研究部副部长刘守英也指出,目前法律上并没有明确集体建设用地这个词,如果把经营性建设用地理解成乡镇企业用地以及农民以土地使用权入股或联营的土地的话,“那只是很窄的一个口子”。

“入市怎么入?发达地区的集体建设土地早就入市了,只是还没有追认,欠发达地区本身也不多,”党国英称。

奥门威尼斯外围平台,农村集体经营性建设用地到底有多少量,目前并没有官方权威数字。据党国英介绍,其原本预估农村建设用地可能有18万平方公里,现在看来可能会超过20万平方公里。

**集体土地入市主体是谁**

**法律调整难以快步跟上**

* 符合入市条件的集体土地“量并不是很大”

**澳门威尼娱乐网址,“数量并不是很大”**

其次,在产权不清晰、入市主体不明确、法律修订跟不上的现实情况下,农村集体土地入市可谓困境重重,未来只能是循着试点的路子谨慎推进。

他并指出,允许集体经营性建设用地和国有土地“同权同价”,需要修改的法律不仅包括土地管理法还包括宪法,这些都是非常重大的法律修订,因此中央才要求土地改革必须谋定而后动,必须非常慎重稳妥地推进试点。

威尼斯娱乐手机版网站,郑振源指出,中国的土地市场并不是所有权的交易市场,是拥有权的交易市场,集体土地要有建设用地使用权、要有可以处置的宅基地使用权,才可以拿出来交易,但三中全会决定并没有提及这些内容,“那么它拿什么来入市呢,这是一个问题。”

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陈锡文指出了三种办法:第一是中共中央正式向全国人大常委会提出修法建议;第二是直接得到全国人大常委会的授权,封闭试验,譬如人大常委会去年同意三项法律在上海自贸区内暂停实施;第三种是1984年全国人大常委会曾授权国务院,为了推进改革,可以在局部地区进行突破法律的试验。

陈锡文把农村集体建设用地分为三类,即宅基地、公共设施和公益性用地、以及经营性用地,也就是乡镇企业用地,只有符合规划和用途管制的那部分经营性用地才可以直接进入市场。

其实,早在2008年10月召开的中共十七届三中全会上,就已经提出要逐步建立城乡统一的建设用地市场,农村集体经营性建设用地在符合规划前提下与国有土地享有平等权益。十八届三中全会决定在甩掉了“逐步”二字的同时,明确提出允许农村集体经营性建设用地和国有土地“同等入市,同权同价”。

如何才能突破现有法律框架的约束?

* 集体土地入市:试点中谨慎推进

* 新一轮土改如何“落地”暂无明确答案

安徽合肥郊区,一位农民正在干农活,摄于2013年11月13日。REUTERS/Stringer

“事实、政策和法律之间到底怎么平衡...现状是这样的,政策也出来了,接下来是法律如何跟进,如果法律不跟进,整个土地制度改革接下来的推进会面临非常大的问题,”刘守英称。

“能够进入建设用地市场的集体经营性建设用地,数量其实并不是很大,因为它有前提限制,就是能不能进入必须符合规划和用途管制,就是说如果不符合规划,是不可能进行的,”中央农村工作领导小组副主任、办公室主任陈锡文日前在国新办新闻发布会上称。

编辑:农业 本文来源:剪不断理还乱,建立城乡统一的建设用地市场

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